Des nouvelles d’Interlaken … à Izmir

Une conférence à haut niveau sur l’avenir de la Cour européenne des droits de l'homme a eu lieu à Izmir, les 26 et 27 avril 2011, à l’initiative de la présidence turque du Comité des Ministres du Conseil de l'Europe. Cette Conférence fait suite à celle qui s’est tenue à Interlaken les 18 et 19 février 2010 et qui s’est soldée par l’adoption d’un programme de réforme du fonctionnement de la Cour européenne en vue de faire face à son encombrement chronique ...

Une conférence à haut niveau sur l'avenir de la Cour européenne des droits de l'homme a eu lieu à Izmir, les 26 et 27 avril 2011, à l'initiative de la présidence turque du Comité des Ministres du Conseil de l'Europe. Cette Conférence fait suite à celle qui s'est tenue à Interlaken les 18 et 19 février 2010 [1] et qui s'est soldée par l'adoption d'un programme de réforme du fonctionnement de la Cour européenne en vue de faire face à son encombrement chronique. La Conférence d'Izmir avait pour premier objectif d'évaluer l'impact, à ce jour, du Protocole n° 14. A ce sujet, la Conférence reconnaît que « les dispositions introduites par le Protocole n° 14, bien que leur potentiel reste à être pleinement exploité et que les résultats obtenus jusqu'ici soient encourageants, ne fourniront pas une solution durable et globale aux problèmes auxquels le système de la Convention se trouve aujourd'hui confronté » [2]. Il était dès lors important que la Conférence maintienne intact l'élan de réforme initié à Interlaken. Les documents qui en résultent - une Déclaration assortie d'un Plan de suivi - dressent un bilan des progrès accomplis sur la voie de la réforme de la Cour (I), incitent à la poursuite des réflexions initiées par la Conférence d'Interlaken (II) et suggèrent quelques mesures supplémentaires, notamment pour répondre aux préoccupations qui ont émergé depuis la Conférence d'Interlaken (III).

I. Le bilan des avancées obtenues à la suite de la Conférence d'Interlaken

La Conférence d'Izmir salue d'abord les mesures prises par la Cour européenne des droits de l'homme « pour mettre en œuvre le Protocole n° 14 et donner suite à la Déclaration d'Interlaken, y compris l'adoption d'une politique en matière de priorités » [3].

Elle se félicite également de l'adoption, le 21 février 2011, du nouvel article 61 du Règlement de la Cour, qui codifie la procédure d'arrêt pilote et donne ainsi effet à l'invitation adressée à la Cour par la Conférence d'Interlaken [4].

La Déclaration s'adresse ensuite au Comité des Ministres. Elle « [n]ote avec intérêt l'adoption d'une nouvelle approche en matière de surveillance de l'exécution des arrêts de la Cour par le Comité des Ministres » [5].

Elle mentionne également la création d'un Panel consultatif d'experts chargé d'examiner les candidats proposés en vue de l'élection en qualité de juge à la Cour européenne des droits de l'homme, avant que les candidatures ne soient transmises à l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe [6]. Cette dernière est chargée, par l'article 22 de la CEDH, d'élire les juges à la Cour européenne au titre de chaque Partie contractante, à partir d'une liste de trois candidats présentée par les Etats parties. L'Assemblée parlementaire a déployé beaucoup d'efforts pour inciter les Etats à lui soumettre des candidats présentant toutes les qualités requises, qui seraient sélectionnés selon des procédures nationales rigoureuses et transparentes qui seraient sélectionnés selon des procédures nationales rigoureuses et transparentes (voir, en dernière date, la Résolution 1764 (2010), Procédures nationales de sélection des candidats à la Cour européenne des droits de l'homme). Mais les Etats ne se sont pas toujours pliés aux exigences de l'Assemblée parlementaire, laquelle a par conséquent essuyé des critiques parfois sévères en raison des juges qu'elle a élus. Face à ce problème, la Conférence d'Interlaken a insisté pour que les Etats, mais aussi les instances du Conseil de l'Europe, veillent à ce que les critères de la Convention relatifs aux conditions d'exercice de la fonction de juge à la Cour soient pleinement respectés en vue d'assurer l'impartialité et la qualité de la Cour. Le Panel consultatif a été créé en réponse à cette invitation par le Comité des Ministres [7], ce qui a été perçu comme un signe de soutien de l'organe intergouvernemental à l'égard de l'instance parlementaire [8]. Le Panel a pour mandat de formuler un avis à destination des Etats parties à la CEDH sur la question de savoir si les candidats à la fonction de juge à la Cour européenne des droits de l'homme remplissent les critères prévus par l'article 21§1 de la Convention européenne des droits de l'homme. Il se compose de sept membres choisis parmi les membres des juridictions nationales suprêmes, d'anciens juges de juridictions internationales et d'autres juristes possédant des compétences reconnues. Les membres du Panel sont désignés par le Comité des Ministres, après consultation du Président de la Cour européenne des droits de l'homme, et siègent à titre personnel.

Même si ce bilan n'est pas tout à fait négligeable, il est difficile de nier qu'il ne résout en rien le problème de fond. En effet, la Cour continue d'être saisie d'un nombre de requêtes largement supérieur au nombre d'arrêts qu'elle est en mesure de rendre. De ce fait, l'arriéré d'affaires ne cesse de croître : alors qu'à l'époque de la Conférence d'Interlaken le nombre de requêtes pendantes s'élevait à 120 000, il s'élève aujourd'hui à plus de 149 000. De plus, 90 % des requêtes continuent d'être déclarées irrecevables et bon nombre des affaires soumises à la Cour sont des affaires répétitives, qui dénoncent un problème déjà mis en exergue par la Cour. La situation alarmante à laquelle continue d'être confrontée la Cour incite la Conférence d'Izmir à tenter de maintenir la dynamique de réforme impulsée à Interlaken.

II. L'appel en faveur de la poursuite des réflexions initiées par la Conférence d'Interlaken           

La Conférence d'Izmir réitère des appels que la Conférence d'Interlaken avait déjà lancés aux Etats parties à la CEDH, au Comité des Ministres et à la Cour européenne des droits de l'homme. Elle se montre toutefois beaucoup plus insistante sur un certain nombre de points, qui n'avaient pas expressément été évoqués dans les documents d'Interlaken même s'ils avaient fait l'objet de discussions à l'occasion de la Conférence de février 2010.

Comme l'avait déjà fait la Conférence d'Interlaken, la Conférence d'Izmir rappelle aux Etats parties à la CEDH qu'ils doivent se conformer aux obligations qui découlent pour eux de la Convention, en mettant en place des voies de recours internes efficaces, en coopérant pleinement avec le Comité des Ministres dans le cadre de l'exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme et en assurant une formation adéquate à la jurisprudence de la Cour à destination des professionnels de la justice (paragraphe B.1 du Plan de Suivi annexé à la Déclaration d'Izmir). Mais la Déclaration ajoute aussi, non sans une retenue excessive, que les Etats devraient « [e]nvisager de contribuer » au Fonds fiduciaire pour les droits de l'homme [9], qui a été créé en 2008 afin de financer des activités favorisant la mise en œuvre de la Convention européenne des droits de l'homme et d'autres instruments de protection des droits de l'homme du Conseil de l'Europe.

La Conférence d'Izmir s'adresse également à la Cour européenne des droits de l'homme, à l'égard de laquelle elle manifeste une certaine forme d'agacement à peine dissimulé. Dès son préambule, la Déclaration met en effet l'accent sur « la responsabilité partagée de la Cour et des Etats Parties pour garantir la viabilité du mécanisme de la Convention » [10]. Cette formule donne le sentiment que l'encombrement de la Cour est amputable à la Cour tout autant qu'aux Etats. Il est pourtant évident que l'engorgement de la Cour résulte pour l'essentiel de facteurs que la juridiction européenne ne peut pas maitriser, tels que l'absence de recours internes effectifs de nature à réparer les violations des droits de l'homme dans le strict respect du principe de subsidiarité, ou encore la multiplication des requêtes répétitives liée au défaut de résolution d'un problème déjà dénoncé par la Cour. La critique perceptible dans le préambule est étayée dans la suite du document. La Conférence reproche en effet à la Cour de ne pas donner plein effet au critère de recevabilité relatif à l'importance du préjudice subi, qui a été introduit par le Protocole n° 14. Elle note à cet égard que « le nouveau critère de recevabilité » « n'a pas encore eu l'effet escompté », en ce sens que la Cour n'a pas exploité tout son potentiel pour rejeter un nombre significatif de requêtes.  Il est vrai que le nouveau critère de recevabilité n'a donné lieu qu'à un faible nombre de décisions. Mais il ne faut pas oublier que, jusqu'au 1er juin 2012, seules les chambres et la Grande chambre sont habilitées à appliquer ce critère (cf. article 20 § 2 du Protocole n° 14), afin de faciliter la mise en place d'une jurisprudence stable et cohérente. A cela s'ajoute, comme le souligne le Président de la Cour, que « [m]ême à terme, il ne faut [...] pas attendre beaucoup de cette disposition, la Cour rejetant déjà comme irrecevables plus de neuf requêtes sur dix »[11]. Plus largement, la Conférence souligne « l'importance » pour la Cour de « don ne[r] plein effet » aux critères de recevabilité [12] et l'invite à « [a]ppliquer pleinement, de manière cohérente et prévisible, tous les critères de recevabilité et les règles concernant le champ de sa juridiction, ratione temporis, ratione loci, ratione personae et ratione materiae » [13].

 

Enfin, dans le prolongement de la Conférence d'Interlaken, la Conférence d'Izmir invite le Comité des Ministres à « continuer sa réflexion sur des systèmes de filtrage plus performants » [14], qui iraient au-delà du juge unique institué par le Protocole n° 14, à poursuivre ses travaux d'élaboration d'une procédure simplifiée d'amendement de la CEDH [15] et attire son attention sur l'importance du rôle qui lui incombe au titre de la surveillance de l'exécution des arrêts de la Cour [16]. Mais la Déclaration d'Izmir ajoute également que le Comité des Ministres doit « exercer sa surveillance uniquement sur la base d'une analyse juridique des arrêts de la Cour » [17]. Surtout, elle invite le Comité des Ministres à initier des travaux pour déterminer « s'il serait opportun d'introduire de nouveaux critères [de recevabilité] en vue de renforcer l'efficacité du mécanisme de la Convention » [18]. Sur ce terrain, la déclaration d'Izmir se montre très insistante puisqu'elle incite explicitement le Comité des Ministres à « examiner la question d'exiger des requérants le paiement de frais » [19]. Il s'agit donc de remettre en question la gratuité de la procédure devant la Cour européenne et, par là même, le droit à un recours individuel accessible à tous, au motif qu'il est indispensable de réduire le nombre de requêtes clairement irrecevables. La Conférence d'Izmir évoque aussi « d'éventuelles autres nouvelles règles ou pratiques d'ordre procédural concernant l'accès à la Cour » [20], ce qui constitue une référence implicite à l'exigence d'une représentation obligatoire des requérants par un avocat ou encore à l'obligation de choisir l'une des deux langues officielles du Conseil de l'Europe à tous les stades de la procédure. Il est vrai que ces options avaient déjà été évoquées lors de la Conférence d'Interlaken, mais elles n'avaient pas été expressément mentionnées dans les documents adoptées à l'issue de la Conférence, ce qui entretenait un doute au sujet de la détermination des Etats d'aller dans ce sens. Le doute est désormais levé.

 

III. Les mesures nouvelles envisagées par la Conférence d'Izmir

La Conférence d'Izmir formule deux suggestions nouvelles au regard du contenu des documents adoptés à Interlaken.

La première résulte d'une préoccupation nouvelle, liée à l'accroissement significatif des mesures provisoires dictées par la Cour, en particulier dans des affaires d'immigration, dans lesquelles un individu sous le coup d'une mesure d'expulsion allègue que son retour vers son Etat d'origine risque de le soumettre à une violation des droits garantis par la CEDH. Dans les affaires d'immigration de ce type, le nombre de demandes d'indication de mesures provisoires est passé de 112 en 2006 à 4 786 en 2010, ce qui représente une augmentation de 4 000 %. Cet afflux exponentiel de demandes aggrave bien évidemment l'engorgement de la Cour et rend difficile l'examen à brève échéance des demandes formulées par des requérants dont la vie et/ou l'intégrité physique sont réellement menacées. Cette situation a motivé l'adoption d'une déclaration du Président de la Cour européenne, assortie d'une Instruction pratique sur les demandes d'indication de mesures provisoires. Dans le prolongement de cette déclaration, la Conférence d'Izmir souligne que « la Cour n'est pas un tribunal d'appel traitant des questions d'immigration ni un tribunal de quatrième instance » [21]. Elle souligne que les demandes de mesures provisoires doivent être traitées dans le respect du principe de subsidiarité, ce qui signifie que les Etats doivent mettre en place des voies de recours internes efficaces, assorties si nécessaire d'un effet suspensif. La Déclaration d'Izmir insiste également sur l'obligation pour les Etats de se conformer aux mesures intérimaires dictées par la Cour. Elle invite enfin la Cour à « tirer toutes les conséquences » du non-respect des directives formulées dans l'Instruction pratique sus-évoquée et à n'intervenir que de façon très exceptionnelles dans les affaires d'immigration et d'asile qui ont été examinées par des procédures nationales fonctionnant de manière équitable et dans le respect des droits de l'homme.

La seconde suggestion consiste à inciter le Comité des Ministres et la Cour « à réfléchir à l'opportunité d'introduire une procédure permettant aux plus hautes juridictions nationales de demander des avis consultatifs à la Cour concernant l'interprétation et l'application de la Convention » [22].  La mise en place d'un tel mécanisme institutionnalisé de coopération entre les juges nationaux et la juridiction européenne a été soutenue par la doctrine [23]. Elle a également été évoquée par le Président de la Cour européenne, le Secrétaire général du Conseil de l'Europe et le Comité directeur pour les droits de l'homme au cours de la phase préparatoire de la Conférence d'Interlaken. Mais elle n'a fait l'objet d'aucune mention dans les documents issus de cette Conférence. L'évolution de la position des Etats sur ce point doit être saluée car une telle mesure présenterait plusieurs avantages. Comme le souligne le Professeur Benoît-Rohmer, un premier intérêt résulterait de ce que « la décision finale au fond [serait] prise par le juge national, ce qui entraine[rait] la mobilisation du système interne d'exécution des arrêts nationaux sans devoir attendre, peut-être longtemps, une éventuelle intervention du Comité des Ministres » [24]. De plus, une coopération judiciaire institutionnalisée renforcerait le caractère subsidiaire du système de protection et constituerait sans doute un moyen d'harmonisation de l'interprétation de la Convention. A terme, cela réduirait le nombre de requêtes introduites auprès de la Cour européenne, ce qui permettrait de satisfaire l'objectif essentiel poursuivi par les Conférences d'Interlaken et d'Izmir.

par Mihaela AILINCAI

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[1] Pour une analyse des apports de la Conférence d'Interlaken, cf. P. WACHSMANN, « Entre deux lacs - quelques réflexions sur la Conférence d'Interlaken sur l'avenir de la Cour européenne des droits de l'homme », R.T.D.H., 2010, n° 83, pp. 511 et s.

[2] Préambule de la Déclaration d'Interlaken, par. 8.

[3] Paragraphe 2 de la Déclaration d'Izmir. A ce propos, voir « La politique de prioritisation de la Cour » ainsi que la chronique publiée le 22 décembre 2010 sur ce site.

[4] Paragraphe E.5 du Plan de Suivi annexé à la Déclaration d'Izmir.

[5] Paragraphe 8 de la Déclaration d'Izmir. Voir à ce propos la chronique publiée le 20 septembre 2010 sur ce site.

[6] Paragraphe 6 de la Déclaration d'Izmir.

[7] Le Panel a été institué sur initiative du Président de la Cour. Il a été créé par la Résolution CM/Res (2010) 26, adoptée le 10 novembre 2010 sur le fondement des articles 15 et 16 du Statut du Conseil de l'Europe. L'article 15 (a) du Statut stipule que « [l]e Comité des Ministres examine, sur recommandation de l'Assemblée Consultative ou de sa propre initiative, les mesures propres à réaliser le but du Conseil de l'Europe, y compris la conclusion de conventions et d'accords et l'adoption par les gouvernements d'une politique commune à l'égard de questions déterminées [...] ». Pour sa part, l'article 16 du Statut prévoit que « [s]ous réserve des pouvoirs de l'Assemblée Consultative [...], le Comité des Ministres règle, avec effet obligatoire, toute question relative à l'organisation et aux arrangements intérieurs du Conseil de l'Europe [...] ».

[8] Voir le discours du Président de l'Assemblée parlementaire prononcé lors de la Conférence d'Izmir.

[9] Paragraphe B.1 du Plan de Suivi annexé à la Déclaration d'Izmir.

[10] Préambule de la Déclaration d'Izmir, par. 6.

[11] Discours de Jean-Paul Costa, Président de la Cour européenne des droits de l'homme, lors de la Conférence d'Izmir.

[12] Paragraphe 4 de la Déclaration d'Izmir. Voir aussi le paragraphe F. 2. b du Plan de Suivi annexé à la Déclaration d'Izmir.

[13] Paragraphe F. 2. a du Plan de Suivi annexé à la Déclaration d'Izmir.

[14] Paragraphe C.3 du Plan de Suivi annexé à la Déclaration d'Izmir.

[15] Paragraphe G du Plan de Suivi annexé à la Déclaration d'Izmir.

[16] Paragraphe H du Plan de Suivi annexé à la Déclaration d'Izmir.

[17] Paragraphe H.3 du Plan de Suivi annexé à la Déclaration d'Izmir.

[18] Paragraphe 4 de la Déclaration d'Izmir.

[19] Paragraphe A.2 du Plan de Suivi annexé à la Déclaration d'Izmir.

[20] Paragraphe A.2 du Plan de Suivi annexé à la Déclaration d'Izmir.

[21] Paragraphe A.3 du Plan de Suivi annexé à la Déclaration d'Izmir.

[22] Point D du Plan de Suivi annexé à la Déclaration d'Izmir.

[23] Voir notamment . BENOÎT-ROHMER, « Les perspectives de réformes à long terme de la Cour européenne des droits de l'homme : "certiorari" versus renvoi préjudiciel », in Quelle réforme pour la Cour européenne des droits de l'homme ?, Actes du colloque de Strasbourg des 21 et 22 juin 2002, R.U.D.H., 2002, pp. 314-316 ; J. ANDRIANTSIMBAZOVINA, « Harmonie ou disharmonie de la protection des droits de l'homme en Europe ? Quelques considérations sur la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme depuis 2005 », C.D.E., 2006, n° 5-6, p. 736.

([24]) F. BENOÎT-ROHMER, « Les sages et la réforme de la Cour européenne des droits de l'homme ... », R.T.D.H., 2008, n° 73, p. 12.